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1. 武漢大學衛(wèi)星導航定位技術研究中心, 湖北 武漢, 430079 

2. 武漢大學資源與環(huán)境科學學院, 湖北 武漢, 430079 

3. 自然資源部數(shù)字制圖與國土空間信息應用重點實驗室, 湖北 武漢, 430079

教授，中國工程院院士，長期從事大地測量理論及應用研究與教學工作。jnliu@whu.edu.cn

國土空間是經(jīng)濟發(fā)展、社會進步和生態(tài)安全的載體，科學利用、規(guī)劃和管理國土空間是實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護和人民福祉提升等多元目標的關鍵。中國不同地區(qū)自然資源稟賦，經(jīng)濟發(fā)展水平差異性顯著，城鄉(xiāng)之間、東西部之間、省與省之間發(fā)展不均衡，加之快速城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和粗放式國土空間開發(fā)利用造成的嚴重環(huán)境污染和生態(tài)退化，使得國土空間治理轉型發(fā)展的必要性日益凸顯。未來10~20年仍是中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展的關鍵時期，高質量城鎮(zhèn)化、區(qū)域協(xié)調發(fā)展、綠色發(fā)展等戰(zhàn)略將全面推進。在此背景下，如何面向高質量發(fā)展戰(zhàn)略，推動國土空間治理現(xiàn)代化，從而促進國土空間格局優(yōu)化重構、自然資源優(yōu)化配置和生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展已經(jīng)成為亟需解決的問題。

學科建設與人才培養(yǎng)是國土空間治理轉型發(fā)展的基礎性、戰(zhàn)略性支撐。優(yōu)化構建國土空間治理學科體系與人才培養(yǎng)模式，是國土空間治理現(xiàn)代化和實現(xiàn)高質量發(fā)展的重要路徑。當前，國土空間治理要素從單一要素拓展到綜合要素，治理方式從部門分治轉變?yōu)樽匀毁Y源部實施的全區(qū)域、全要素和全過程統(tǒng)一治理，新的國土空間治理理念對相關學科建設和人才培養(yǎng)提出了新需求。傳統(tǒng)國土空間治理相關學科以單學科知識體系更新與知識深化增長為主，學科交叉融合難以滿足國土空間治理的新需求。同時，相關人才培養(yǎng)模式以分科教學為主要，強調專業(yè)主義與“專才”培養(yǎng)，難以滿足全鏈條國土空間治理對“通?！苯Y合型人才的新需求。面向高質量發(fā)展戰(zhàn)略需求，設計國土空間治理相關學科體系與人才培養(yǎng)模式優(yōu)化策略是國土空間治理現(xiàn)代化過程面臨的重要挑戰(zhàn)之一。

本文從梳理國土空間治理發(fā)展歷程入手，探索新時期國土空間治理對相關學科體系與人才培養(yǎng)的需求，分析相關學科建設與人才培養(yǎng)模式現(xiàn)狀與存在的不足，并在此基礎上提出國土空間治理學科體系與人才培養(yǎng)優(yōu)化建議，為推動國土空間治理現(xiàn)代化提供決策支持。

新中國成立以來，中國國土空間治理經(jīng)歷了計劃治理 、雙軌并存和治理體系重構3個時期（圖1）。其中，1949—1985年是國土空間治理的第一階段，以城市空間治理為核心，以《城市規(guī)劃編制暫行辦法》的頒布為標志。作為國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃的延伸和具體化，城市空間治理圍繞“以經(jīng)濟建設為中心”，指導城市整體建設活動，從而促進區(qū)域生產力發(fā)展與工業(yè)建設。1986—2009年是國土空間治理的第二階段，以城鄉(xiāng)空間治理與土地資源治理為核心，以《土地管理法》與《城市規(guī)劃法》的頒布為標志。國土空間治理的范疇從城市空間逐步向全域空間拓展，城鄉(xiāng)空間治理與土地資源治理成為合理布局城鄉(xiāng)建設與統(tǒng)籌土地資源開發(fā)、利用和保護的工具。2010年至今是國土空間治理的第三階段，以山水林田湖草海生命共同體治理為主要任務，以《生態(tài)文明體制改革總體方案》《關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》等文件相繼頒布與實施為標志。國家發(fā)展模式由以自然資源大量消耗為支撐、以生態(tài)環(huán)境破壞為代價的高速度發(fā)展，向資源永續(xù)利用、生態(tài)文明導向的高質量發(fā)展轉變，國土空間治理范疇由單一要素逐步向山水林田湖草海生命共同體拓展，國土空間治理成為支撐高質量發(fā)展的重要工具。

圖1　國土空間治理歷程與學科人才培養(yǎng)模式演變

從圍繞“以經(jīng)濟建設為中心”開展城市建設活動，到面向“生態(tài)文明”開展國土空間治理，國土空間治理要素從城市建成環(huán)境拓展到城鄉(xiāng)空間與土地資源，再進一步轉向國土空間全要素；治理方式從發(fā)改、國土、林業(yè)、農業(yè)、水利、海洋、環(huán)保、建設、交通、鐵路、電力等多部門分散管理，向自然資源部統(tǒng)一治理轉變。2018年組建的自然資源部綜合了原國土資源部、國家發(fā)展和改革委員會、住房和城鄉(xiāng)建設部、水利部、農業(yè)部、國家林業(yè)局、國家海洋局、國家測繪地理信息局的全部或部分職能，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產所有者職責，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復職責，為國土空間治理體系重構提供了體制機制保障。2019年5月出臺的《關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》則為以人民為中心、面向高質量發(fā)展與高品質生活的國土空間治理提供了工具和路徑支持。

在此基礎上，國土空間治理要素與治理方式的轉變對相關學科發(fā)展模式與發(fā)展動力、人才培養(yǎng)模式與培養(yǎng)理念提出了新要求。

1）亟需相關學科體系的全鏈條、體系化融合。從國土空間治理發(fā)展歷程來看，為了適應不同時期、不同階段治理需求，資源科學、土地科學、地理學、生態(tài)學、環(huán)境科學、海洋學、經(jīng)濟學、公共管理學、社會學、法學、信息科學等相關單學科深化發(fā)展為主、交叉融合為輔，學科邏輯與話語體系不斷分化，已無法滿足治理體系重構時期的全區(qū)域、全要素與全過程治理需求。因此，相關學科亟需從單純追求學術使命轉向堅持“四個面向”和服務國家重大需求、社會經(jīng)濟發(fā)展、人民福祉提升，進而開展全鏈條、體系化的交叉融合，打造國土空間治理學科體系，為國土空間治理提供理論、方法、技術與實踐應用等全方位知識供給。

2）亟需人才培養(yǎng)模式的全方位、復合式轉型。從人才培養(yǎng)模式上看，國土空間治理相關專業(yè)人才培養(yǎng)亟需由分科式培養(yǎng)模式、多學科交叉式培養(yǎng)模式，向全方位復合式培養(yǎng)模式轉變。在分科式培養(yǎng)模式下，國土空間治理相關學科紛紛形成各自獨特的學科范式，知識專門化程度不斷提升，相應地產生了以分科教學為路徑的人才培養(yǎng)模式。隨著國土空間治理的內涵拓展，國土空間治理進入跨學科深度拓展階段，規(guī)劃學、社會學、經(jīng)濟學、地理學、生態(tài)學、心理學、行為學、系統(tǒng)工程、行政管理學等相關知識在國土空間治理中不斷應用，知識體系愈加綜合，國土空間治理人才培養(yǎng)模式逐漸轉換為多學科交叉式培養(yǎng)模式。進入到國土空間治理重構階段，面向全鏈條的知識需求，人才培養(yǎng)則強調全方位和復合性，亟需以國土空間治理的綜合性理論知識、實踐能力與創(chuàng)新思維為人才培養(yǎng)目標，將跨學科的科學研究與創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)納入課程體系，優(yōu)化國土空間治理人才培養(yǎng)模式。

國土空間治理相關學科數(shù)量龐大、各具特色、專長突出。地理學、生態(tài)學、人居環(huán)境學等學科為國土空間治理提供了人與自然和諧共生、高質量與可持續(xù)發(fā)展的基礎理論。測繪學、資源科學、環(huán)境科學、林業(yè)學、農業(yè)學、海洋學、經(jīng)濟學、社會學、法學、信息科學等多個學科為專項規(guī)劃和詳細規(guī)劃的制定與實施、資源資產管理、資源開發(fā)與保護、綜合整治修復、規(guī)劃政策與監(jiān)督管理提供了堅實保障。同時，在國土空間治理相關學科深度分化、學科內部知識增長的基礎上，基礎學科、應用學科、技術學科深度交叉融合趨勢明顯，解決了綜合性與復雜性突出的國土空間治理現(xiàn)實難題。

在國土空間治理轉型背景下，傳統(tǒng)人才分科式培養(yǎng)模式逐漸向全方位復合型模式轉變，以滿足統(tǒng)籌全區(qū)域、全要素、全過程治理的需求。各個專業(yè)通過課程交叉與綜合，尋找能夠串聯(lián)國土空間治理全鏈條的知識接口，培養(yǎng)具備全鏈條治理能力的“通才”。同時，分科分專業(yè)的培養(yǎng)模式仍然具有用武之地，城鄉(xiāng)、土地、海洋、礦產等各類空間或要素研究需要具有單科知識深度挖掘能力的“專才”?！巴▽！苯Y合的人才培養(yǎng)模式將是國土空間治理橫向到邊、縱向到底的關鍵突破點。

1）相關學科發(fā)展分科固化，國土空間治理學科體系有待優(yōu)化。國土空間治理相關學科包括資源科學、土地科學、地理學、生態(tài)學、環(huán)境科學、海洋學、經(jīng)濟學、公共管理學、社會學、法學、信息科學等，支撐隊伍涉及國土、城鄉(xiāng)規(guī)劃、地質調查、生態(tài)整治修復、林草保護、海洋、農業(yè)、生態(tài)環(huán)境、水資源、產業(yè)、人口等行業(yè)機構、研究高校、科研院所、企業(yè)、民間團體。在單學科發(fā)展模式下，不同學科具有特定的研究對象、研究方法、邏輯體系，形成了以分科教學、考核為特色的人才培養(yǎng)模式。然而，伴隨單學科發(fā)展形成的知識生產板結化容易導致人才培養(yǎng)靈活性降低，難以應對國土空間治理轉型的需求。當前，如何協(xié)調學科定力與學科創(chuàng)新的關系，把握綜合性與專門性的結合點，提升跨學科交叉融合深度，優(yōu)化國土空間治理學科體系仍是挑戰(zhàn)。

2）核心學科支撐不足，與國土空間治理過程融合度有待提升。從國土空間治理的過程視角來看，國土空間治理是指對國土空間開發(fā)、利用與保護過程的公共干預，包括資源調查、確權登記、評估核算、空間規(guī)劃、用途管制、監(jiān)測預警、績效考核等核心環(huán)節(jié)。當前，國土空間治理學科改革以空間規(guī)劃為核心，逐漸形成了完備的國土空間規(guī)劃基礎理論體系、技術方法體系與實踐應用體系。但是，國土空間治理其他環(huán)節(jié)的學科改革不夠充分，缺乏與山水林田湖草海生命共同體治理融合的關鍵學科。亟需提煉國土空間治理其他環(huán)節(jié)的共性理論基礎與核心技術方法，促進其與保護、開發(fā)、利用、修復、監(jiān)測、監(jiān)管與考核等過程的融合，提高國土空間特征、國土空間格局、國土空間演變過程、國土空間預測與優(yōu)化決策等相關知識生產與技術發(fā)展水平。同時，土地資源管理、地理學作為國土空間治理的主要支撐學科，與治理環(huán)節(jié)相關學科的學科邏輯銜接與技術標準統(tǒng)一仍有待進一步提升。

3）相關專業(yè)建設滯后，國土空間治理復合型人才培養(yǎng)有待加強。2022年，教育部高等教育司提出，加快國土空間規(guī)劃等緊缺領域新形態(tài)教學資源建設，將國土空間規(guī)劃納入緊缺人才培養(yǎng)。然而，當前分支性專業(yè)課程體系優(yōu)化難以充分適應全區(qū)域、全要素與全過程的國土空間治理，無法滿足綜合性國土空間規(guī)劃體系與規(guī)劃實施的新需求。部分院校嘗試開展國土空間規(guī)劃專業(yè)試點，或采用已有學科交叉建設模式推進國土空間規(guī)劃專業(yè)建設，但面向國土空間治理的專業(yè)培養(yǎng)目標、教學內容和課程體系尚未統(tǒng)一。如何統(tǒng)籌現(xiàn)有教育資源、培養(yǎng)方案與師資隊伍，以國土空間治理的理念、知識與能力為目標，培養(yǎng)具備國土空間全要素調查監(jiān)測、國土空間系統(tǒng)保護與修復、國土空間全域管控及優(yōu)化開發(fā)、國土空間智慧監(jiān)管等多種業(yè)務處理能力的高層次創(chuàng)新型、復合型、應用型人才的問題仍有待解決。

面向國土空間治理全鏈條，結合地理學、管理學、生態(tài)學、規(guī)劃學、資源科學、環(huán)境科學、信息科學等相關學科，構建統(tǒng)一調查為前提、“多規(guī)合一”為基礎、用途管制為規(guī)則、審批監(jiān)管為手段、法律法規(guī)為保障的國土空間治理多學科協(xié)同的學科體系（圖2）。從要素治理和空間治理兩個維度切入，推進自然資源調查監(jiān)測、自然資源確權登記、自然資源價值核算、國土空間開發(fā)保護、國土空間規(guī)劃管控、國土整治生態(tài)修復等國土空間治理信息化與智慧監(jiān)管的核心學科建立，以適應自然資源統(tǒng)一管理、國土空間統(tǒng)一治理、山水林田湖草海生命共同體生態(tài)修復的國土空間治理體系與治理能力現(xiàn)代化的客觀需求。

圖2　面向國土空間治理現(xiàn)代化的全過程學科體系構建策略

在國土空間治理學科體系框架基礎上，國土空間治理知識的內在邏輯需要進一步優(yōu)化。具體包括：（1）結合國土空間治理學科體系，梳理找準已有學科知識融合接口，促進自然資源要素管理、國土空間開發(fā)與保護、國土空間規(guī)劃、國土空間整治與修復、國土空間調查監(jiān)管等學科知識融合；（2）以空間治理體系與治理能力現(xiàn)代化為目標，融入資源要素治理結構、治理方式等知識，解析全域自然資源保護、開發(fā)、利用、修復過程，研究山、水、林、田、湖、草、海、沙等自然資源要素之間的相互作用機制，為“空間-要素”協(xié)同治理提供知識儲備；（3）強化區(qū)域協(xié)調知識體系的構建，加強跨行政區(qū)范圍的區(qū)域規(guī)劃研究，從資源配置、經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)保護、社會協(xié)調、空間優(yōu)化等角度，加強對區(qū)域間協(xié)調機制、干預與調控方式的相關研究，有效支撐區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略推進。

面向國土空間治理現(xiàn)代化，培養(yǎng)具有家國情懷、社會責任感和科學素養(yǎng)，掌握科學思維方法，具備較強知識獲取能力、創(chuàng)新精神和創(chuàng)新能力的“理論基礎寬厚-方法技能綜合-實踐能力卓越”一流人才（圖3）。具體可從3個層次入手：

1）在本科生培養(yǎng)目標優(yōu)化方面，在高校大類招生背景下，一年級本科生加大通識課程比重以及專業(yè)轉換自由，讓學生擴展視野、精煉基礎、探索多元路徑。二至四年級本科生強化分類培養(yǎng)目標，建立基礎理論教育、實習實訓教育、實踐應用教育和創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新教育模塊，分別通過學科交叉引領、科教融合驅動、行業(yè)領域驅動和科研項目驅動等方式開展因人制宜的人才培養(yǎng)。

2）在碩士研究生培養(yǎng)目標優(yōu)化方面，學術碩士研究生突出跨學科知識體系構建和科研創(chuàng)新精神塑造，依托科研項目培養(yǎng)潛在的科技創(chuàng)新人才；專業(yè)碩士研究生則重視響應行業(yè)需求、貼近一線實踐，以實踐項目為主，強化實踐環(huán)節(jié)，提升領域技能。

3）在博士研究生培養(yǎng)目標優(yōu)化方面，學術型博士培養(yǎng)需遵循學科規(guī)律、開拓學術前沿，通過系統(tǒng)化的知識體系建構，提升其創(chuàng)新型知識生產能力；工程型博士則需要重視理論與實踐結合，堅持面向國家重大需求和行業(yè)領域需求，提升其創(chuàng)新性技術發(fā)明能力。

圖3　面向國土空間治理現(xiàn)代化的人才培養(yǎng)目標

國土空間規(guī)劃是國土空間治理的關鍵手段，該專業(yè)的課程體系如圖4所示。對標國土空間規(guī)劃專業(yè)的試點工作，打造自然資源調查監(jiān)測、自然資源確權登記、自然資源價值核算、國土空間開發(fā)保護、國土空間規(guī)劃管控、國土整治生態(tài)修復、國土空間信息化與智慧監(jiān)管的核心課程體系，設計公共基礎、大類平臺、專業(yè)必修、專業(yè)選修和實習實踐5類課程模塊，強化自然資源學、土地管理學、地理學、規(guī)劃學和生態(tài)學的基礎學科地位，提升國土空間分析與建模、地理信息系統(tǒng)等方法類學科比重，加強數(shù)字孿生與智慧規(guī)劃等國土空間治理新學科方向建設，打造穩(wěn)基礎、重技術、強創(chuàng)新的國土空間規(guī)劃人才培養(yǎng)課程體系結構。

圖4　國土空間規(guī)劃專業(yè)課程體系框架設計

多領域協(xié)同的國土空間治理支撐隊伍建設路徑主要包括優(yōu)化策略、培訓機制和長效機制與政策3個方面：（1）在隊伍結構優(yōu)化策略方面，針對不同類型的行政機構、事業(yè)單位和企業(yè)，注重創(chuàng)新分類人才培養(yǎng)機制，建立分類的隊伍考核評價體系，定期檢查評估隊伍建設情況，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正，提高隊伍整體素質和綜合能力。（2）在隊伍建設培訓機制方面，從面向國土空間治理的職業(yè)技能培訓機制和資質準入機制兩個維度出發(fā)，建立相關培訓課程和項目，培養(yǎng)隊伍成員的專業(yè)技能，提高治理水平和解決問題的能力，同時制定資質準入規(guī)定，明確隊伍成員必備知識技能的門檻，提高治理精準性和效率。（3）針對隊伍建設過程中的問題和挑戰(zhàn)，需要建立長效機制以保證隊伍建設工作的持續(xù)性和穩(wěn)定性，有針對性出臺相關政策，為隊伍建設提供法律依據(jù)和保障。

構建國土空間治理體系是《生態(tài)文明體制改革總體方案》和《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》的關鍵內容。新時期國土空間治理體系重構階段，強調從傳統(tǒng)單要素到全要素、全鏈條、全方位治理的轉型，需要構建多學科復合型的學科體系和人才隊伍，形成包括自然資源資產產權、開發(fā)保護、國土空間規(guī)劃、資源管理和節(jié)約利用、有償使用和生態(tài)補償?shù)瓤臻g治理多學科復合型學科體系。

基于此，本文提出以統(tǒng)一調查為前提、空間規(guī)劃為基礎、用途管制為規(guī)則、審批監(jiān)管為手段、法律法規(guī)為保障的全過程國土空間治理學科體系建設策略，設計以“理論基礎寬厚-方法技能綜合-實踐能力卓越”為目標的系統(tǒng)化人才培養(yǎng)模式，倡導多領域協(xié)同的國土空間治理隊伍建設路徑。上述優(yōu)化策略注重學科交叉與融合，預期為打破學科壁壘，強化學科交叉融合，推進國土空間治理人才培養(yǎng)和隊伍建設，提升人才的創(chuàng)新思維和解決問題的能力提供支撐。未來需要設計和優(yōu)化國土空間治理學科、人才培養(yǎng)、平臺、隊伍建設協(xié)同支撐保障機制和體系構建的路徑。在國土空間治理建設中，需要加大對學科建設和人才培養(yǎng)的投入，構建更完善的學術體系和教育培訓機制，提高國土空間治理隊伍的整體素質和綜合能力。