12月14日，2022年國土空間規(guī)劃UP論壇在線召開，北京、上海、重慶、廈門、廣州、深圳6個城市規(guī)劃自然資源主管部門，圍繞詳細規(guī)劃改革的實踐與探索進行交流。
論壇旨在全面貫徹黨的二十大報告關于“提高城市規(guī)劃、建設、治理水平”的精神，通過總結交流地方經(jīng)驗，推動詳細規(guī)劃向全域全要素、向實施治理全面轉型，深入落實《全國國土空間規(guī)劃綱要(2021-2035年)》要求，有效發(fā)揮詳細規(guī)劃上承國土空間總體規(guī)劃、下接實施治理的關鍵作用。
論壇在自然資源部空間規(guī)劃局的指導下，由部國土空間規(guī)劃研究中心、中國國土勘測規(guī)劃院以及《城市規(guī)劃學刊》《中國土地科學》雜志社聯(lián)合舉辦。
“多規(guī)合一”改革的關鍵
此次論壇上，自然資源部國土空間規(guī)劃局城鄉(xiāng)詳細規(guī)劃處作了“詳細規(guī)劃改革——向全域全要素、向實施治理的全面轉型”的報告。其中，強調詳細規(guī)劃是“多規(guī)合一”改革的關鍵，且不僅是繼承更是開拓。自然資源主管部門應發(fā)揮“多規(guī)合一”改革優(yōu)勢，落實生態(tài)文明建設要求，明確新時代新規(guī)劃價值導向，滿足高質量發(fā)展要求，統(tǒng)籌各類空間需求，以“多規(guī)合一”的機構改革，打通基于資源資產(chǎn)的全周期管理鏈條，更好地履行“兩統(tǒng)一”職責。
“多規(guī)合一”改革以來，各個地方都在不斷適應新發(fā)展階段的新要求，在詳細規(guī)劃方面做了很多有益的探索。特別是此次論壇交流的六個城市，其探索實踐與改革方向一致，比如北京面向治理時空統(tǒng)籌的轉型，廈門面向全域全要素全周期的轉型，深圳分層傳導體系的轉型，重慶針對不同場景的分類治理轉型，上海上下共商機制的轉型，深圳地方標準的轉型。
此外，各地還積極探索數(shù)字化治理導向和適應存量時代的方法轉型。與會者認為，這些探索為國家層面推動詳細規(guī)劃改革奠定了豐富且積極的實踐基礎，對于圍繞“中國式現(xiàn)代化”宏偉目標下構建并不斷完善的國土空間規(guī)劃體系而言，提供了優(yōu)秀的范本。
承上啟下，分層傳導
發(fā)揮詳細規(guī)劃承上啟下、分層傳導的作用，是各地近年來探索的重點之一。對此，江蘇省南京市規(guī)劃和自然資源局局長葉斌認為，應從國土空間規(guī)劃改革等方面，重新認識詳細規(guī)劃在空間治理上的地位和作用。同濟大學教授張尚武提出，詳細規(guī)劃一定是一套體系建設，要做好總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃的銜接。北京市規(guī)劃和自然資源委總規(guī)劃師石曉冬認為，應根據(jù)事權劃分，發(fā)揮詳細規(guī)劃承上啟下、分層傳導作用，優(yōu)化要素配置，融入規(guī)劃治理體系。
近年來，深圳立足小地盤、高強度、以存量為主的發(fā)展實際，不斷探索符合自身特點的國土空間詳細規(guī)劃傳導體系與地方標準。該市創(chuàng)新劃定城鎮(zhèn)、生態(tài)、農業(yè)三類標準單元，以標準單元作為空間載體，貫穿各級各類國土空間規(guī)劃編制、傳導、實施、監(jiān)督的全過程。同時，完善編管結合、縱向貫通的傳導體系，構建縱向可傳導、橫向可協(xié)同、內部可平衡、實施可監(jiān)督的標準單元管理制度，提高規(guī)劃的科學性、權威性和可操作性。
重慶在構建從總體規(guī)劃到詳細規(guī)劃，規(guī)劃單元—街區(qū)—地塊穿透式層層落實、層層細化的空間規(guī)劃體系中，創(chuàng)新引入場景營城規(guī)劃方法。主要是以詳細規(guī)劃塑空間，設計做場景，詳細規(guī)劃和設計融合共同提升品質，營造充滿情感的空間，鑄魂塑形，畫境文心、心心相印。采用這種規(guī)劃方法可以不斷吸引人、集聚人、改變人，使富于魅力的場景真正成為城市發(fā)展的內生動力，使規(guī)劃真正成為城市發(fā)展的引領力量。
廣州立足于國土空間高質量治理要求，深化總詳傳導，開展現(xiàn)有控規(guī)評估專項工作，識別處理舊控規(guī)與新總規(guī)的矛盾問題。同時，建立“市域—片區(qū)—單元—地塊”規(guī)劃傳導體系，充分發(fā)揮單元詳規(guī)承上啟下作用，將總規(guī)的“目標性內容”轉化為地塊可落地的“指標性要求”。
向實施治理整體轉型
面臨新形勢新要求，推動詳細規(guī)劃改革勢在必行，重點是深化“多規(guī)合一”改革要求，傳導總體規(guī)劃的目標指標，對接規(guī)劃實施治理的需要。這主要包括四個方面：在目標上堅決落實總體規(guī)劃構建嚴謹閉環(huán)傳導體系；在技術上依托國土空間規(guī)劃“一張圖”，推動全程在線管理；在方法上推動規(guī)劃方法變革，促進詳細規(guī)劃向實施治理整體轉型；在標準上鼓勵各地制定地方性 “多規(guī)合一”規(guī)劃標準。
從實踐來看，一些地方在促進詳細規(guī)劃向實施治理整體轉型方面進行了有益的探索。
2021年，廈門市國土空間體系當中，一項重要內容就是優(yōu)化調整原編制單元，與鎮(zhèn)（街）行政單位契合，強調與基層治理相銜接，并探索鄉(xiāng)村地區(qū)詳細規(guī)劃和海域詳細規(guī)劃編制。
上海從空間維度整合形成“總體—單元—詳規(guī)”三個規(guī)劃層次，明確強化控制性詳細規(guī)劃的實施導向，通過“一張圖”管理實現(xiàn)頂層開展全規(guī)劃，中層開展細計劃，底層做實項目。在推動詳細規(guī)劃進一步面向實施轉型的過程中，該市統(tǒng)一管理要求、統(tǒng)一技術標準、加強信息化支撐，堅持控詳規(guī)劃的科學性和權威性不變、可操作性和精細化管理要求不變。同時，按照服務發(fā)展的要求，加強市區(qū)一體，以實施為導向推進控詳規(guī)劃進一步提質增效。此外，基于編—審—施—評閉環(huán)體系，提出控詳規(guī)劃管理優(yōu)化、實現(xiàn)市區(qū)協(xié)同、共同推進規(guī)劃制定實施的具體做法。
推動全生命周期管理
廈門市自然資源和規(guī)劃局探索全域全要素覆蓋、全生命周期管理，積極推動詳細規(guī)劃從開發(fā)控制為主，轉向包括保護、利用、開發(fā)、修復、整治、更新等自然資源全生命周期管理。
作為全國第一個減量發(fā)展的超大城市，北京系統(tǒng)構建時空統(tǒng)籌、編管一體的國土空間詳細規(guī)劃體系。一方面，緊緊把握“控增優(yōu)存”原則，重點通過存量地區(qū)控規(guī)的改革實踐帶動超大城市發(fā)展方式的轉變。在嚴格傳導總規(guī)剛性要求下，夯實178個存量街區(qū)的資源底數(shù)，按照街區(qū)分類進行定向引導。另一方面，通過存量街區(qū)畫像明確引導措施，精細化制定配套策略。實踐中，北京推廣“回天”樣板明晰工作路徑，廣泛推進存量地區(qū)控規(guī)編制，并推進控規(guī)改革走深走實，形成以亦莊為代表的工業(yè)類存量地區(qū)“規(guī)劃+規(guī)則”的規(guī)劃實施框架。此外，還結合城市更新條例立法固化存量地區(qū)控規(guī)改革成果，持續(xù)推進完善“1+5”控規(guī)運行體系和國土空間信息系統(tǒng)預警監(jiān)測平臺建設，保障詳細規(guī)劃的全生命周期管理。
深圳則制定因地制宜、動態(tài)更新的地方標準，通過精簡用地分級分類、創(chuàng)新用地類別、鼓勵混合利用等方式，構建密度分區(qū)管理、容積率測算、存量開發(fā)容積管理等規(guī)則體系。以此為基礎，搭建了一個公平、公正、公開的技術標準平臺，促進政府、市場、社會等多元力量更好地參與全生命周期管理，推動城市轉型發(fā)展。
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